Título del Capítulo: «Políticas de comunicación en Brasil: un panorama de los gobiernos Bolsonaro y Lula»
Autoría: Fernando Oliveira-Paulino; Jonas C.L. Valente; Liziane Soares-Guazina; Marcos Urupá; Mariana Martins-de-Carvalho
Cómo citar este Capítulo: Oliveira-Paulino, F; Valente, J.C.L.; Soares-Guazina, L.; Urupá, M.; Martins-de-Carvalho, M. (2025): «Políticas de comunicación en Brasil: un panorama de los gobiernos Bolsonaro y Lula». En Labio-Bernal, A.; Del-Valle-Rojas, C. (eds.), Medios, servicio público y políticas de comunicación en América Latina, España y Portugal. Salamanca: Comunicación Social Ediciones y Publicaciones.
ISBN: 978-84-10176-07-2
d.o.i.: https://doi.org/10.52495/c7.emcs.33.p112
Fernando Oliveira Paulino
Universidad de Brasilia, Brasil
Jonas C.L. Valente
Oxford Internet Institute, Universidad de Oxford, Reino Unido
Liziane Soares Guazina
Universidad de Brasilia, Brasil
Marcos Urupá
Universidad de Brasilia, Brasil
Mariana Martins de Carvalho
Universidad de Brasilia, Brasil
Introducción
En este texto analizamos comparativamente un conjunto de políticas de comunicación implementadas en los dos primeros años del gobierno de Jair Bolsonaro (2019-2020) y del gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva (2023-2024). Nuestro punto de partida es el análisis desarrollado en Paulino et al. (2022) en tres frentes de observación: 1) análisis de los órganos reguladores, comunicación institucional, radiodifusión, telecomunicaciones, acceso a Internet y protección de datos; 2) análisis del papel del gobierno federal en las políticas implementadas; y, por último, 3) análisis de las políticas de comunicación implementadas a la luz del marco de los derechos humanos en la comunicación elaborado por la UNESCO (1980), utilizando los conceptos fundamentales de la Comisión Internacional para el Estudio de los Problemas de la Comunicación, también conocida como Comisión MacBride.
Para este texto, mantendremos los frentes de observación y la estructura de análisis del estudio anterior con el fin de discutir cómo el cambio de contexto político resultante de la elección de Luiz Inácio Lula da Silva en 2022 impactó en la conducción de las políticas de comunicación en Brasil y qué cambios fueron realizados por el nuevo gobierno, a pesar de que todavía estaba presionado por la impugnación del resultado electoral resultante de la insurgencia de los grupos de Bolsonaro el 8 de enero de 2023, con la invasión de las sedes del gobierno federal, el Parlamento y el Tribunal Supremo en Brasilia.
La inestabilidad política promovida por los grupos de Bolsonaro, parte de las Fuerzas Armadas y las fuerzas policiales en Brasil poco después de la elección de Lula mostró que la polarización política se mantuvo a pesar del resultado electoral, y que las fuerzas políticas conservadoras y de extrema derecha seguían activas en el contexto nacional, influyendo, en diferentes esferas, incluso a través del Parlamento, en las políticas de comunicación autoritarias características de los gobiernos de Bolsonaro y sus aliados.
Como se menciona en Paulino et al. (2022), el giro conservador que llevó a Bolsonaro a la prominencia en el escenario nacional tuvo en su raíz una miríada de grupos liderados por actores políticos privilegiados de clase media y blancos, incluidos los militares, los líderes religiosos neopentecostales, los líderes de la agroindustria y los principales medios de comunicación (Chagas-Bastos, 2019; Hunter; Power, 2019), y contaba con el apoyo de gran parte de las clases populares de las zonas periféricas de las grandes ciudades brasileñas (Machado; Scalco, 2020).
Bolsonaro y sus partidarios utilizaron estrategias digitales comunes a los populistas de extrema derecha para promover el antagonismo, la desinformación y las teorías conspirativas, y articular su agenda ideológica, creando hechos controvertidos en los medios de comunicación y afirmando ser el representante legítimo del pueblo y de la soberanía popular (Paulino et al., 2022). En su gobierno, Bolsonaro ha liderado un proceso de vaciamiento de la comunicación pública, utilizando un fuerte personalismo y alineándose con los intereses de grupos privados, como se verá a lo largo del texto.
Por otro lado, el nuevo gobierno de Lula (2023-2026) o Lula 3, como se le llama por ser el tercer mandato del presidente Lula, ha apostado en sus dos primeros años por el combate a la desinformación, la promoción de la integridad informativa y la educación mediática como ejes importantes de las políticas públicas de comunicación.
A continuación, analizaremos las principales características de las políticas públicas de comunicación de los dos primeros años del gobierno Lula, utilizando como eje de observación los conceptos fundamentales de la Comisión MacBride. Luego haremos una comparación con los dos años del gobierno de Bolsonaro.
Paulino et al. (2022) identificaron medidas autoritarias tomadas por el gobierno de Bolsonaro en relación con la comunicación institucional y los grandes medios de comunicación, así como ataques a periodistas, especialmente mujeres. El inicio del gobierno de Lula 3 puede entenderse como un momento de alianza estratégica entre la prensa tradicional y las fuerzas políticas progresistas que se unieron en torno a la agenda democrática, especialmente después de los actos golpistas del 8 de enero.
La prensa tradicional, que ha sufrido ataques del propio presidente Bolsonaro durante sus cuatro años de gobierno, fue acosada y atacada durante el golpe. Se entiende que tanto por la defensa de la democracia como por la defensa del PT de la regulación de las plataformas, hubo un realineamiento de las fuerzas de los medios tradicionales con el gobierno de Lula en este primer momento. Esta postura de los medios tradicionales también puede leerse como un intento de ajustar cuentas con su propia historia, ya que acredita el papel que la prensa desempeñó desde el inicio del proceso de impeachment de la presidenta Dilma Rousseff hasta la elección del gobierno de Bolsonaro como un factor importante en la promoción de las agendas «antisistema» que llevaron al fortalecimiento del discurso antipolítico en el que se fortalece la extrema derecha.
Vale la pena señalar que desde el principio, el gobierno de Lula recreó la Secretaría de Comunicación Social (SECOM) dentro del espectro de ministerios que operan en el seno del Palacio de Planalto, que en el gobierno de Bolsonaro se había convertido en una secretaría dentro del Ministerio de Comunicaciones (que a su vez se había extinguido al inicio del gobierno y luego fue refundada para ampliar la base de apoyo con los partidos del llamado Centrão). La Secom está ahora dirigida por Paulo Pimenta, del PT de Rio Grande do Sul, del llamado núcleo duro del partido y de confianza de Lula.
Reforzando aún más las relaciones con la prensa, el gobierno creó el Observatorio de la Violencia contra Periodistas y Comunicadores Sociales, en el ámbito del Ministerio de Justicia. El Observatorio se creó mediante la Ordenanza nº 306, de 16 de febrero de 2023, y, según la descripción que figura en la propia página del Observatorio, «responde a la solicitud de entidades representativas de periodistas y comunicadores sociales tras los actos del 8 de enero de 2023. El objetivo es monitorear los casos de agresiones a periodistas en general y dar seguimiento a las investigaciones». A diferencia del gobierno Bolsonaro, que buscó personalizar la comunicación institucional y abandonó los canales oficiales del gobierno en favor de las «lives» en Youtube y pocas conversaciones con la prensa en general. El gobierno Lula retomó las conferencias de prensa, los desayunos con la prensa e incluso optó por cambiar el modelo de eventos de lanzamiento de programas y balance de los ministerios en grandes conferencias de prensa sectoriales, como el Ministerio de Educación y el Ministerio de Medio Ambiente.
En la radiotelevisión pública, los cambios fueron más tímidos de lo esperado. Una de las principales reivindicaciones de los movimientos sociales que se movilizaban en torno a la agenda de la Comunicación Pública, y más organizativamente en torno a la EBC, que era la recreación del Consejo de Administración de la Empresa, que había sido abolido al inicio del gobierno Temer, no fue puesta en la agenda.
En lugar del Consejo de Administración de la Empresa, el gobierno de Lula entregó un Comité de Participación Social con funciones reducidas y sin la fuerza del antiguo Consejo de Administración. Tampoco se priorizó la idea de que grandes nombres asumieran la presidencia de la empresa, y aunque los trabajadores ya no parecen haber sido objeto de censura expresa (al menos no hubo más edición de los expedientes de denuncia) hubo una sobrevaloración del Canal Gov en detrimento de los canales públicos, tanto desde el punto de vista del personal como de las inversiones. Vale recordar que el gobierno Bolsonaro había unificado la parte pública y la parte gubernamental de la empresa, dejando oficialmente al aire sólo la parte pública, pero que editorialmente respondía a los intereses del gobierno.
Según Paulino et al. (2022), la EBC pasó el primer año del mandato de Bolsonaro bajo la administración de militares con poca experiencia en comunicación. Cabe destacar también que durante el gobierno de Bolsonaro, la línea editorial de los principales medios de comunicación de la empresa ha sido asumida por el proselitismo político y religioso (debido a la conexión del presidente con iglesias evangélicas neopentecostales alineadas con su gobierno):
El principal avance en la comunicación pública fue la ampliación de la red de emisoras de radio y TV asociadas, principalmente universitarias y vinculadas a institutos federales. Se trató de la mayor expansión de la red pública en la historia del país y, en el acto en el que se anunció la acción, se firmaron acuerdos que podrían llevar a la creación de 72 nuevas emisoras.
También en 2024, el gobierno se enfrentó a la primera huelga de periodistas de la empresa, en la que los trabajadores acusaron a la dirección de la EBC de presentar un plan de empleo y remuneración que devalúa la carrera de periodista y sienta precedentes para acabar con la jornada especial de 5 horas a la que tiene derecho la categoría desde 1943 y que está en la Consolidación de las Leyes del Trabajo (CLT), que rige la contratación de trabajadores en las empresas, incluidas las públicas.
Aunque no fue analizada en el artículo sobre los dos primeros años del gobierno Bolsonaro, justamente porque no hubo acciones relevantes en la materia durante ese período, es necesario destacar una iniciativa inédita que el gobierno Lula 3 implementó para las radios comunitarias. El Ministerio de Cultura (MinC) y la Secom publicaron la Convocatoria Cultura Viva de Patrocinio en la Forma de Apoyo Cultural para Radios Comunitarias. El aviso puso a disposición una inversión de R$2 millones en el área, que podría incluir más de 800 radios —previamente registradas por la Secom— con un monto bruto de R$2.466,09 para la difusión de mensajes informativos sobre la Política Nacional de Cultura Viva (PNCV), que, según el Ministerio de Cultura, «tiene como objetivo valorar, reconocer y promover entidades, colectivos y agentes que hacen posible la cultura en sus comunidades». Las emisoras deben divulgar anuncios que contribuyan al acceso a la política cultural».
En el ámbito de las telecomunicaciones y los aspectos regulatorios de Internet, el gobierno de «Lula 3» se enfrentó a su primer desafío en la primera semana tras su toma de posesión: los actos antidemocráticos que tuvieron lugar el 8 de enero. Liderados por un grupo que pretendía desestabilizar al gobierno, varios partidarios de Bolsonaro llegaron en caravana a Brasilia, la capital de Brasil, para un acto que atacó los edificios de los tres poderes del Estado: legislativo, ejecutivo y judicial.
Las escenas se propagaron por las redes sociales, con muchas imágenes calificadas de grotescas. Edificios históricos, construidos con la mejor arquitectura, han sido completamente saqueados. Obras de arte, algunas con más de 300 años de antigüedad, han sido destrozadas.
A partir de este episodio, la cuestión de la regulación de las plataformas digitales y de la soberanía tecnológica nacional ha cobrado fuerza en la agenda pública brasileña. Por un lado, se ha reanudado el debate en el Parlamento, con la necesidad urgente de una ley que regule de alguna manera a estas empresas llamadas «big tech». Por otro lado, el poder ejecutivo se ha visto obligado a tomar medidas para exigir un mayor compromiso por parte de estas empresas. En el poder judicial, se ha abierto una investigación para averiguar quién es el culpable de la destrucción de bienes públicos.
En la legislatura, el debate se centró en el Proyecto de Ley 2.630/2020, conocido como «Proyecto de Ley de Fake News». La propuesta fue presentada en mayo de 2020 por el senador Alessandro Vieira (Ciudadanía/SE).
A pesar de haber surgido después de unas turbulentas elecciones en 2018, donde el uso de contenido desinformativo, unido a la proliferación de este material a través de aplicaciones utilizadas por miles de brasileños, como el servicio de mensajería WhastApp y las redes sociales, marcó la pauta del proceso electoral en su conjunto, se vio en los primeros meses del gobierno de Lula como una de las formas de tener una norma específica para las plataformas digitales en Brasil.
El texto presentado por el senador Alessandro Viera pretendía establecer normas, directrices y mecanismos de transparencia para las redes sociales y los servicios de mensajería privada a través de internet, con el fin de desincentivar su abuso o manipulación con potencial para causar daños individuales o colectivos.
Las aplicaciones que serían penalizadas en virtud del proyecto de ley del senador de Sergipe serían aquellas que ofrecieran sus servicios de redes sociales al público brasileño con más de dos millones de usuarios registrados. Para aquellas con menos usuarios registrados, la propuesta serviría de parámetro para aplicar un programa de buenas prácticas, tratando de utilizar medidas adecuadas y proporcionadas para combatir la desinformación y la transparencia sobre los contenidos de pago.
Todas las solicitudes, incluidas las ofrecidas por personas jurídicas con sede en el extranjero, siempre que ofrezcan servicios al público brasileño o al menos un miembro del mismo grupo económico tenga un establecimiento en Brasil, tendrían que respetar las normas de la propuesta legislativa.
El senador Alessandro Vieira intenta a toda costa imponer una norma para tratar de mitigar los problemas derivados de los comicios electorales en Brasil. Tanto es así que su versión del asunto afirma que los objetivos de la propuesta son:
1. Reforzar el proceso democrático combatiendo la desinformación y promover la diversidad de la información en Internet en Brasil.
2. La búsqueda de una mayor transparencia sobre los contenidos de pago puestos a disposición del usuario.
3. Desalentar el uso de cuentas no auténticas para difundir desinformación en las aplicaciones de Internet.
Tras ser aprobada por el Senado Federal, la propuesta fue enviada a la Cámara de Diputados para su examen. Allí, el entonces presidente de la Cámara, Rodrigo Maia, ordenó que el proyecto fuera analizado por un grupo de trabajo. El ponente de la propuesta en el GT fue el diputado Orlando Silva (PCdoB-SP), y la presidenta del colegiado fue la diputada Bruna Furlan (PSDB-SP).
La evaluación fue que el texto necesitaba más discusión, lo que significaría más tiempo para el debate de lo que se vio en el Senado. En este sentido, el GT presidido por Bruna Furlan e informado por Orlando Silva realizó 15 audiencias públicas, con el objetivo de escuchar a los diversos sectores sobre el tema, ya que en el Senado, incluso con la aprobación de la materia, el sentimiento de los diversos grupos de interés era que el tema necesitaba más debate.
La disputa entre grupos de interés, radiodifusores, «grandes tecnológicas», sociedad civil y operadores de telecomunicaciones persistió con mayor intensidad en la Cámara de Diputados.
El texto madurado en el GT incluía obligaciones que harían a los motores de búsqueda menos seguros y más susceptibles de abusos y fraudes. La principal de estas obligaciones era el requisito de revelar información detallada sobre el funcionamiento de los sistemas, lo que entraba dentro de la exigencia de transparencia a las plataformas de búsqueda. Esto, según Coelho, podría afectar significativamente a la capacidad de las grandes tecnológicas para combatir los abusos y proteger a sus usuarios de las estafas.
Uno de los puntos destacados en la declaración de la Coalición Libertad con Responsabilidad son las obligaciones de transparencia que deben cumplir las plataformas. Al final, el texto presentado por Orlando Silva en esta fase del proceso tuvo el siguiente alcance:
—Prohibición de crear cuentas falsas en las redes sociales para simular la identidad de una persona u organización;
—Prohibición del uso de «bots», es decir, cuentas automatizadas gestionadas por robots;
—Limitar el alcance de los mensajes muy compartidos;
—Orden para que las empresas conserven un registro de los envíos masivos durante tres meses;
—Exigir la identificación de los usuarios que patrocinan los contenidos publicados sería una forma de evitar falsos anuncios de estafas financieras, por ejemplo.
—Prohibición de que las cuentas oficiales de organizaciones gubernamentales o personas de interés público (como los políticos) bloqueen las cuentas de los ciudadanos de a pie.
—Se prevé la creación del Consejo de Transparencia y Responsabilidad de Internet, organismo autónomo de supervisión para regular y supervisar a los proveedores de servicios de Internet.
—Determinación de que los proveedores de redes sociales establezcan su sede en Brasil.
—Imposición de sanciones o penalizaciones, como advertencias o multas, a las empresas que incumplan las medidas establecidas en el texto, en caso de que se convierta en ley.
El gran embrollo del proyecto de ley pasó a ser qué entidad u organismo sería el encargado de velar por todas las obligaciones y responsabilidades establecidas en el Proyecto de Ley 2.630/2020 para las plataformas. En este sentido, no sólo como una forma de presentar una respuesta a la propuesta, sino también para dar una respuesta a los problemas a los que se enfrentan las plataformas digitales el 8 de enero, el poder ejecutivo envió propuestas al PL 2.630/2020, sugiriendo la creación de un organismo autónomo de supervisión.
Sin dar demasiados detalles sobre lo que debería ser esta organización, João Brant, secretario de Políticas Digitales de la Secom, explicó que el organismo autónomo no se ocuparía de los contenidos individuales, sino que supervisaría la autorregulación de las plataformas. Sin un diseño y una estructura definidos, la idea es que este formato se discuta con la sociedad en el futuro para encontrar las mejores formas para que el Gobierno lo construya.
En la última versión del informe del proyecto de ley, Orlando Silva eliminó la disposición para que el poder ejecutivo crearauna entidad autónoma para supervisar las plataformas. Fue un intento de conseguir la aprobación del texto, ya que el propio parlamentario entendía que con esta disposición, el proyecto no tendría apoyo para su aprobación.
El problema es que el texto propuesto por el diputado pide al menos 26 veces algún tipo de reglamento posterior, sin decir quién se encargará de elaborarlo ni en qué plazo. Sin este reglamento, muchos de los mecanismos previstos en el texto no podrán aplicarse.
La acción más reciente sobre esta propuesta legislativa fue la creación de un nuevo Grupo de Trabajo (GT) por el presidente de la Cámara de Diputados, Arthur Lira (PP-AL), en junio de 2024. Con la creación de este GT, el análisis de la cuestión, en la práctica, vuelve a empezar de cero. Orlando Silva (PCdoB-SP), ponente del primer GT, figura como uno de los miembros del nuevo órgano colegiado.
Con ocasión del anuncio de la creación de este segundo GT, Arthur Lira dijo que los dirigentes habían dejado claro que no confiaban en votar sobre el asunto, porque la narrativa que rodeaba la propuesta se había creado en torno a controversias.
Si bien la legislatura brasileña no ha avanzado en la creación de un marco legal específico para una agenda regulatoria de las plataformas, el gobierno Lula 3 ha presentado una serie de medidas para mitigar los daños causados por las big tech en Brasil. Además de contribuir con el Proyecto de Ley 2.630/2020, el actual Ejecutivo Federal ha actuado a través del Ministerio de Justicia, emitiendo una serie de normas que apuntan a una mayor responsabilidad de estas plataformas frente a la sociedad.
Una de ellas es la exigencia de una actuación más eficaz de las «grandes tecnológicas» en relación con la eliminación de contenidos violentos y de incitación a la violencia dentro de las escuelas y el bloqueo de perfiles que perpetúen este discurso de odio. En su momento, el entonces ministro de Justicia, Flavio Dino, se reunió con representantes de Google (incluido YouTube), Kwai, Meta (Facebook, Instagram y WhatsApp), TikTok y Twitter.
El entonces ministro quería que las plataformas vigilasen los contenidos que pudieran amenazar a los alumnos y fomentar atentados en las escuelas. También exigió que las empresas tuvieran canales abiertos y rápidos para recibir notificaciones de las autoridades. Esta medida se tomó porque las plataformas digitales eran los canales de circulación de estos contenidos amenazadores.
Para ello, el Ministerio de Justicia emitió un decreto de urgencia para orientar las acciones de lucha contra los atentados terroristas en las escuelas, que incluye normas específicas para las plataformas digitales, como las redes sociales. Además de esta ordenanza, la Secretaría Nacional del Consumidor (Senacon), órgano vinculado al Ministerio de Justicia, notificó a las plataformas digitales la exigencia de que actúen eficazmente para combatir la violencia en las instituciones educativas.
Según el documento emitido por Senacon, las empresas tendrían 72 horas a partir de la recepción de la notificación para enviar un informe sobre las medidas adoptadas para monitorear, limitar y restringir los contenidos que inciten a la violencia contra las escuelas y los estudiantes. Estos fueron algunos de los principales hechos que involucraron la agenda de Internet dentro del Poder Ejecutivo en los dos primeros años del Gobierno Lula 3.
Si bien en Brasil no se ha aprobado una legislación específica sobre la regulación de las plataformas, el Poder Judicial también ha mostrado su contribución, por así decirlo, en la construcción de normas que traerán más responsabilidad a las plataformas digitales. El punto culminante de esta acción fue la demanda contra la plataforma «X» de Elon Musk (antes Twitter). Todo empezó con la investigación sobre los autores de los destrozos en edificios públicos el 8 de enero. El juez del Tribunal Supremo Alexandre de Moraes pidió a la plataforma que bloqueara los perfiles que estaban siendo investigados como principales difusores de contenidos desinformativos y por animar a la gente a acudir a las protestas del 8 de enero.
Elon Musk hizo caso omiso de la decisión y empezó a utilizar las redes sociales para atacar a Alexandre de Moraes, uno de los miembros del Tribunal Supremo de Brasil, y al poder judicial. Afirmó claramente que no acataría las decisiones judiciales emitidas por el Tribunal Supremo. Moraes buscó entonces la forma de notificar a la representación de la Plataforma en Brasil, y emitió una decisión diciendo que X tenía 24 horas para nombrar un representante legal en Brasil, bajo pena de pagar una multa y de que se suspendieran sus operaciones en Brasil. Una vez más, Elon Musk no acató la decisión y fue notificado por la propia red social.
En el documento, Moraes notificó al presidente de Anatel, Carlos Baigorri, para que tome las medidas necesarias para suspender la plataforma. La orden sería válida hasta que la plataforma de Elon Musk informase al representante legal de la empresa en Brasil. Moraes también ordenó a Google y Apple bloquear el acceso a la red social, incluso en las tiendas de aplicaciones.
Elon Musk no cumplió la orden y la operación de X en Brasil fue suspendida por cerca de un mes (desde el 30 de agosto de 2024 hacia 8 de octubre, cuando la red de Musk pagó la multa definida por Moraes y Twitter volvió a funcionar en el país). Este enfrentamiento entre el poder judicial y las grandes tecnológicas fue visto por algunos expertos como un buen ejemplo de cómo es posible regular las plataformas a través de los instrumentos legales existentes. Al mismo tiempo, es importante garantizar la soberanía de los países a la hora de tomar decisiones regulatorias sobre las plataformas. Un ejemplo de ello fue la carta que académicos de varios centros de investigación y universidades de todo el mundo emitieron expresando su preocupación por los ataques que las «big techs», especialmente la plataforma X (antes Twitter), vienen realizando contra la soberanía digital y las instituciones brasileñas.
Según los expertos, la disputa de la justicia brasileña con Elon Musk es sólo «el último ejemplo de un esfuerzo más amplio para restringir la capacidad de las naciones soberanas para definir una agenda de desarrollo digital libre del control de las megacorporaciones con sede en EEUU».
Al mismo tiempo, el caso del Poder Judicial brasileño también reforzó el papel de la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Anatel) como órgano capaz de llevar a cabo determinaciones en la agenda regulatoria de Internet, y no sólo de las telecomunicaciones. El agente que asumiría este papel, por ejemplo, fue uno de los obstáculos que se interpusieron en la votación del PL 2630/2020.
A este análisis se añade el hecho de que Brasil ha sido históricamente un protagonista reconocido internacionalmente en lo que se refiere a la regulación de Internet. Ya sea con la creación del Comité Gestor de Internet (CGI.br) o con la aprobación del Marco de Derechos Civiles en Internet (MCI) en 2014.
En el tira y afloja entre el Poder Judicial y la gran tecnológica «X», la institución brasileña salió victoriosa. Tanto es así que Elon Musk decidió cumplir todas las órdenes judiciales y pagar las multas para garantizar el regreso de su operación en Brasil.
En el campo de las telecomunicaciones, lo más destacado de las políticas públicas de comunicación es la puesta en marcha de iniciativas de inclusión digital y el cumplimiento del acuerdo de migración del operador Oi de concesionario a autorizador de servicios de telecomunicaciones. Entre las acciones de inclusión digital destacan Norte Conectado y la Estrategia Nacional de Escuelas Conectadas (ENEC).
Norte Conectado es coordinado por la Entidad de Gestión de Banda (EAF), creada por Anatel para administrar los recursos de la subasta de frecuencias 5G. En 2024, se lanzaron los cables submarinos de fibra óptica Infovía 04. El programa Norte Conectado pretende implantar ocho infovías, bajo la coordinación de la EAF, en los ríos de la Amazonia brasileña.
La experiencia brasileña de crear empresas según este modelo ha demostrado ser una forma rápida de aplicar una serie de políticas. Se trata de una organización no gubernamental sin ánimo de lucro creada por Anatel para ayudar a la población de menores ingresos a sustituir las antiguas antenas parabólicas (que pronto dejarán de funcionar) por otras nuevas digitales, de forma totalmente gratuita. A cambio, es responsable de la implementación de seis de las ocho infovías del programa Norte Conectado. Cuenta con un gobierno corporativo en el que participan Anatel, representantes de los operadores, las emisoras y el Ministerio de Comunicaciones.
Conectar las escuelas se ha convertido en una de las prioridades del gobierno Lula 3. Para ello, creó la Estrategia Nacional de Escuelas Conectadas (ENEC), que tiene como objetivo dirigir y garantizar la conectividad con fines pedagógicos en todas las escuelas públicas de enseñanza básica del país y apoyar la adquisición y mejora de los dispositivos y equipos presentes en las escuelas.
Hasta 2026, el Gobierno Federal espera conectar 138.000 escuelas públicas brasileñas. En la iniciativa participan el Ministerio de Educación (MEC) y el Ministerio de Comunicaciones (MCom). La Estrategia Nacional de Escuelas Conectadas se divide en cuatro ejes principales de conectividad: desplegar infraestructura de red de acceso a Internet de alta velocidad; proporcionar acceso a Internet a una velocidad adecuada; instalar redes Wi-Fi en las escuelas; y suministrar electricidad.
En el caso de la migración de operadores concesionarios de servicios de telecomunicaciones para autorizadores, el caso de Oi es el más evidente en estos primeros años del gobierno Lula 3. Como parte de la reforma iniciada por el expresidente Michel Temer, se aprobó la Ley nº 13.879/2019, que modificó la principal regulación del sector, la Ley General de Telecomunicaciones o LGT (Ley nº 9.472 de 1997).
La Ley nº 13.789, de 3 de enero de 2019, flexibilizó aún más el marco regulatorio de las telecomunicaciones brasileñas, que ya estaba fuertemente enfocado en la promoción de servicios privados. La reglamentación de 2019 permitió a los concesionarios de servicios de telefonía (aquellos que obtuvieron el derecho a explotar la estructura del Sistema Telebrás —la antigua empresa brasileña de telecomunicaciones privatizada en 1998—) migrar de la forma jurídica de prestación de servicios (concesión) a una forma más precaria (autorización). Al hacerlo, dejan de tener las obligaciones de la estructura pública y, por lo tanto, pasan a la esfera privada. La única obligación de estas empresas es que las obligaciones de prestación del servicio (lo que las empresas ahorrarían con las autorizaciones en comparación con lo que gastarían si permanecieran con la concesión hasta el final del contrato) se conviertan en inversiones para iniciativas de expansión del acceso a Internet en Brasil.
Sin embargo, estas inversiones fueron definidas por el reglamento de la citada ley. El gobierno federal debía equilibrar la prestación de servicios por parte de los concesionarios y la forma en que éstos valorarían los activos reversibles adquiridos (instalaciones, conductos, cables e infraestructura). La ley también permitió el establecimiento de un mercado secundario de espectro radioeléctrico, otorgando a las empresas el derecho de prestar servicios inalámbricos y vender parte del segmento asignado a su servicio original.
El 17 de junio de 2020, el gobierno federal emitió el Decreto No. 10.402, que reglamentó la Ley No. 13.879 del 3 de enero de 2019. El decreto exigía que Anatel definiera el modelo para la migración de concesiones a autorizaciones (Brasil, 2020a). Una de las polémicas involucraba la renovación consecutiva de autorizaciones para el uso de radiofrecuencias, que la ley permitía sin restricciones. El decreto permitía que las empresas que tuvieran este tipo de autorización en el momento de la aprobación de la ley pudieran solicitar la renovación, lo que en la práctica significaba que podían seguir ocupando esta parte del segmento indefinidamente. Esta decisión favoreció a las empresas que poseían las licencias en ese momento e impidió la entrada de nuevos operadores en este sector del mercado.
En este contexto se inscribe el proceso de migración de Oi. La compañía es la mayor de Brasil en términos de cobertura. A finales de agosto de 2024, Oi y la Procuraduría General de la Unión (AGU) firmaron un acuerdo en el que la AGU aceptó suspender el pago de las deudas de Oi con el Gobierno Federal y dio su aprobación a los términos del acuerdo de migración a autorización entre Anatel y Oi con el Tribunal de Cuentas de la Unión.
En el acuerdo con el Gobierno Federal, el importe, ajustado hasta septiembre de 2024, era de 8.700 millones de reales (unos 1.580 millones de dólares). De esa cifra, 685,5 millones de reales (unos 124,64 millones de dólares) se pagarán con la liberación de depósitos judiciales. La empresa también se comprometió a pagar un anticipo de 80 millones de reales (unos 14,55 millones de dólares) y a amortizarlo en cuotas mensuales durante 114 meses, con vencimiento el 31 de marzo de 2025. Sin embargo, no reveló el tipo de interés (Telesintese, 2024).
El acuerdo aprobado por el TCU, por otro lado, prevé la migración de la telefónica del régimen de concesión pública del Servicio Telefónico Fijo Conmutado (STFC), telefonía fija, para el régimen de autorización. La concesión fue otorgada en 1998 y expira en 2025. Actualmente, la empresa presta servicios de telefonía fija local y de larga distancia en todos los estados brasileños, con excepción de São Paulo.
La AGU dio su consentimiento al acuerdo realizado ante el TCU tras analizar jurídicamente los términos de la negociación. En él, la compañía telefónica se compromete a invertir 5.800 millones de reales (1.050 millones de dólares) en Internet y en la creación de centros de datos, así como a mantener los servicios de telefonía fija hasta diciembre de 2028 en las localidades donde es el único proveedor de servicios, manteniendo los servicios de voz en las comunidades que podrían quedar aisladas. Esto podría proporcionar a más de 4.000 escuelas públicas acceso gratuito a la World Wide Web y la instalación de cables submarinos que unan el norte con el sur del país. También está previsto construir cinco nuevos centros de datos.
Organizaciones defensoras de los derechos digitales, como la Coalición por los Derechos en Red (CDR), publicaron un manifiesto sobre el acuerdo. En el documento, las organizaciones exigen un dictamen de la Contraloría General de la Unión (CGU) sobre el acuerdo de Oi, alegando que existen dictámenes contrarios del órgano técnico de fiscalización del TCU y del Ministerio Público.
Según la red de organizaciones que defienden los derechos digitales, en los últimos años se ha producido una reducción de casi el 75% en el valor estimado de estos activos reversibles. «Mientras los activos del país desaparecen, estas empresas se lucran con lo que debería ir a la población», argumenta el CDR.
Los defensores de los derechos digitales de la sociedad civil también cuestionaron el reglamento. La organización no gubernamental Coletivo Intervozes destacó problemas como las localidades que deberían recibir inversiones de Anatel y cómo se determinaban, ya que las políticas públicas deberían ser definidas por el Ministerio de Comunicaciones (Gondim, 2020). El decreto también señala que esta elección tendría en cuenta directrices y objetivos que no habían sido definidos.
Otra capa se añadió a la asignación de recursos para promover el acceso a Internet con la aprobación de la Ley 14.109 en 2020 (BRASIL, 2020b). Esta norma modificó la asignación del Fondo Universal de Servicios de Telecomunicaciones (Fust), permitiendo que parte de él se aplique a programas que fomenten y subsidien la conectividad (Urupá, 2021). La ley prevé la aplicación de fondos en zonas rurales para que el Internet de las Cosas pueda ser apoyado en el campo y en municipios con bajo Índice de Desarrollo Humano (IDH); una propuesta apoyada por organizaciones de la sociedad civil para destinar recursos a ciudadanos que no se benefician de este servicio. Esta ley también creó la meta de tener todas las escuelas brasileñas conectadas a Internet para 2024. El entonces presidente Jair Bolsonaro vetó ambas disposiciones; sin embargo, los vetos fueron revocados por el Congreso Nacional en 2021 (Telesintese, 2021).
Sin embargo, el Gobierno Federal, en un nuevo movimiento apoyado por el Congreso, utilizó la Medida Provisoria nº 1.018 de 2020, que se refiere a la tributación en el sector satelital, para hacer enmiendas a la Ley nº 14.109 (Brasil, 2020b). Las dos principales modificaciones fueron el fin de las inversiones en conectividad para las ciudades con bajo IDH y la extensión de la obligación de garantizar el acceso a Internet a las escuelas de 2024 a 2029. Estos cambios demuestran aún más la política promovida por Bolsonaro para liberalizar el sector y reducir las obligaciones del Estado en la implementación de políticas públicas que promuevan la inclusión digital, especialmente para los segmentos de la población en las regiones más pobres del país.
En relación con el acceso a Internet, la cuestión de la protección de datos ha dado lugar a intensos debates y ha desempeñado un gran papel en el gobierno de Bolsonaro desde una perspectiva de vigilancia. En 2018, Brasil aprobó la Ley General de Protección de Datos Personales (Ley nº 13.709/2018). La LGPD, como se la conoce, unificó los principios, directrices, requisitos, derechos y responsabilidades relacionados con la recopilación y el tratamiento de la información de los titulares de datos del sector privado y del gobierno (Brasil, 2018), tomando las disposiciones y preceptos dispersos en la legislación nacional y consolidándolos, llenando así los vacíos con un nuevo marco normativo (Mulholland, 2020). Al final de su mandato, Michel Temer dictó la Medida Provisoria 869 de 2018, abordando cuestiones vetadas cuando se sancionó la LGPD.
El Instituto Brasileño de Defensa del Consumidor (IDEC, 2019) destacó una serie de problemas con esta Medida Provisional: (1) la ampliación del alcance de la Seguridad Pública, como permitir que personas privadas controladas por autoridades públicas procesen todos los datos, creando así un mecanismo para que empresas y fundaciones públicas recopilen datos sin necesidad de consentimiento; (2) la autorización para compartir datos relacionados con la salud, abriendo así la posibilidad de vender esta información; (3) no más revisiones de decisiones automatizadas por parte de un individuo, una cuestión importante para las organizaciones activistas debido a los riesgos de discriminación y abuso que implica este tipo de procedimiento; (4) el aumento del riesgo de que las autoridades públicas transfieran datos a entidades privadas sin el consentimiento del interesado; (5) la supresión de la obligación de informar al interesado en los casos en que no se requiera su consentimiento, como el cumplimiento de obligaciones legales y la aplicación de políticas públicas; y (6) la modelización de la Autoridad Nacional vinculada a la Presidencia sin garantía de autonomía financiera, contrariamente al modelo defendido por las organizaciones activistas, así como la supresión de competencias del organismo, como la realización de auditorías (una importante herramienta de inspección) y la regulación de la elaboración de informes de impacto en situaciones de alto riesgo.
El informe del diputado Orlando Silva (PCdoB-SP) contenía puntos de la Ley 13.709, de 14 de agosto de 2018, como la revisión automatizada de las decisiones y las sanciones por infracciones que habían sido vetadas por el entonces presidente Michel Temer. Sin embargo, en relación con la autoridad reguladora, el gobierno federal no aceptó un modelo independiente, proponiendo y haciendo que este órgano esté sujeto a la Presidencia de la República y sometido a la voluntad de Bolsonaro, política y administrativamente. La Medida Provisoria fue aprobada como Ley de Conversión nº 7 de 2019. Aunque esta ley atendía a la mayoría de sus necesidades, el presidente Jair Bolsonaro vetó partes de la Ley de Conversión, como la obligatoriedad de las decisiones automatizadas, la suspensión total o parcial de las bases de datos para sanciones y la revocación de los derechos de los solicitantes de información pública (Valente, 2019). La Ley General de Protección de Datos acabó entrando en vigor en septiembre de 2020, tras una intensa batalla y fuertes presiones de las empresas y del Gobierno para aplazar su inicio.
Manteniéndose en el área de protección de datos, la administración Bolsonaro continuó su agenda de vigilancia con la promulgación del Decreto n.º 10.046 del 9 de octubre de 2019, que regula la recopilación y el intercambio de datos entre autoridades públicas (Brasil, 2019b). La LGPD proporcionó mecanismos específicos para que los organismos públicos fueran más flexibles, lo que a su vez permitió a la administración Bolsonaro ampliar aún más las posibilidades de recopilación y uso de datos.
El decreto elimina la necesidad de que los organismos públicos tengan una asociación o acuerdo para comunicarse e instituye tres tipos de compartición. Los datos sin restricciones ni privacidad pueden compartirse universalmente y se hacen públicos, remitiéndose a cualquier interesado que los solicite. Las restricciones son para datos confidenciales utilizados con fines de aplicación de políticas públicas, con modos simplificados de comunicación entre organismos. La forma específica implica la privacidad de los datos y puede ser compartida por organismos específicos en situaciones cubiertas por la legislación.
El decreto también creó el Registro de Base Ciudadana (RBC), una colección de bases de datos del gobierno federal. El registro incluye datos generales sobre los brasileños, como su número de Registro de Contribuyente Individual, nombre, fecha de nacimiento, sexo, nombre de los padres, nacionalidad y lugar de nacimiento. Los órganos ejecutivos federales pueden solicitar acceso a esta base de datos y a los documentos de identificación. Los organismos federales necesitan unirse para poder acceder a los elementos de registro con fines como la identificación de personas. En un estudio sobre el CBC, la organización Coding Rights señaló varios problemas con la iniciativa:
Se trata de conductas, prácticas y políticas del Estado brasileño desconectadas de leyes como la LGPD, que aumentan la recogida y el tratamiento de datos personales por parte de la administración pública federal sin los debidos contrapesos capaces de controlar los abusos. El CBC es una política que representa un aumento significativo del intercambio, recogida y tratamiento de datos personales de los brasileños. Esta centralización de las bases de datos podría socavar las disposiciones de la LGPD que controlan la aplicación indebida de las actividades de tratamiento e incluso la fácil transferencia de datos entre organismos sin que se informe al interesado. Esto podría poner en peligro aún más la protección de los datos en poder del gobierno federal y dar lugar a fugas de información (Anastácio; Santos; Varon, 2020: 29).
La cuestión de las plataformas digitales cobró fuerza incluso antes de que comenzara el gobierno. Lula y su equipo de campaña criticaron duramente el uso generalizado de la desinformación y la incitación al odio por parte de sus adversarios. El grupo técnico de Comunicaciones de la Comisión de Transición Gubernamental 2022 tuvo esto como un tema importante. En el informe final. La tercera prioridad enumerada por el grupo se presentaba como: «Proponer un debate multisectorial y una consulta pública sobre la regulación de las plataformas digitales, incluido su acuerdo institucional convergente, en colaboración con el Comité Directivo de Internet» (Comisión de Transición Gubernamental, 2022: 18). El tema ya había sido objeto de intensos debates durante el gobierno de Bolsonaro, especialmente sobre el Proyecto de Ley nº 2.630, que proponía la creación de la Ley de Libertad, Responsabilidad y Transparencia en Internet, que fue aprobado por el Senado Federal en 2020 y desde entonces ha sido analizado por la Cámara de Diputados. El texto incluso fue llevado al plenario de la Cámara de Diputados en 2022, pero la resistencia de la base de apoyo al gobierno de Bolsonaro y el lobby de las plataformas impidieron su aprobación (Valente, 2021). Las organizaciones de la sociedad civil que siguen el tema manifestaron su apoyo a esta agenda al Grupo Técnico de Comunicación (CDR, 2022).
Con el inicio del gobierno, dos órganos del gobierno Lula pasaron a trabajar fuertemente en el tema: la recién creada Secretaría de Políticas Digitales de la Secom (SPDIGI) y la también recién creada Secretaría de Derechos Digitales del Ministerio de Justicia. El intento de golpe de Estado con el ataque de militantes de extrema derecha en la Plaza de los Tres Poderes de Brasilia el 8 de enero de 2023, en los primeros días del nuevo gobierno, generó reacciones. El entonces ministro de Justicia, Flávio Dino, entregó al presidente Lula lo que llamó un «Paquete Democracia» como reacción. El anuncio de la agencia mencionaba, pero sin proporcionar el contenido, una Medida Provisional sobre delitos cometidos en Internet con obligaciones para las plataformas de vigilar y tomar medidas contra los contenidos ilegales (también llamado deber de diligencia), similar a la Ley de Servicios Digitales de la Unión Europea, la NetzDG de Alemania y la Ley de Seguridad Online del Reino Unido (Nobrega, 2023). En actos celebrados en los meses siguientes, el Ministro de Justicia dio más detalles sobre la propuesta, que constaría de tres pilares: transparencia y auditorías, atención y procedimentalización (debido proceso) (MJSP, 2023). Ninguna norma (Medida Provisional o Proyecto de Ley) con el contenido defendido por el ministro fue finalmente acordada por la administración y enviada al Congreso.
La Procuraduría General de la Unión (AGU) también ha decidido tomar cartas en el asunto y ha creado la Oficina Nacional de Defensa de la Democracia. El nuevo organismo se encargaría de responder y hacer frente a la desinformación sobre políticas públicas. Frente a las críticas sobre los riesgos y la falta de base legal para que la AGU actúe en el tema, ya que la desinformación sólo está tipificada como delito en el Código Electoral, se creó un grupo de trabajo para discutir la reglamentación del nuevo órgano (UOL, 2023). En el más reciente balance de 2024, el organismo informó que había recibido 107 pedidos de actuación, concediendo 30 (AGU, 2024). Ante la falta de base legal, el Ministerio Público pasó a actuar con notificaciones extrajudiciales a plataformas digitales. En el mismo período, se enviaron 30 de estas solicitudes a las plataformas, 22 de las cuales fueron atendidas, según el organismo. Los resultados de estas notificaciones incluyen, por ejemplo, retractaciones y retirada de contenidos (AGU, 2024).
En marzo de 2023, se entregó al ponente, Orlando Silva, un extenso documento con propuestas de nueva redacción. Las enmiendas mantenían el foco en el deber de diligencia esbozado por el ministro de Justicia, ahora de forma detallada, enumerando los contenidos ilegales y las obligaciones de las plataformas (como los mecanismos para notificar a los usuarios estos contenidos y las acciones en estos casos). También se incluían directrices para las condiciones de uso de las plataformas, requisitos adicionales de transparencia (incluso para el uso de sistemas automatizados), protecciones para niños y adolescentes y parámetros para recomendar contenidos, además de prever un «organismo de supervisión autónomo» (Martins, 2023). Las propuestas fueron criticadas por organizaciones de la sociedad civil. La Coalición por los Derechos en la Red, por ejemplo, señaló problemas con los mecanismos del deber de diligencia, el modelo regulador del organismo autónomo de supervisión y la forma en que se presentaba la autorregulación regulada, entre otros puntos (CDR, 2023a).
El ponente del proyecto de ley, el diputado Orlando Silva, aceptó algunas de las propuestas, como una versión reducida de las obligaciones de diligencia, directrices para las condiciones de uso e inclusión de menciones a la autoridad supervisora. A continuación, el proyecto se sometió a votación urgente, un procedimiento del Parlamento brasileño para que una de las cámaras legislativas dé prioridad a su examen. En el primer semestre de 2023 se aprobó la urgencia. Sin embargo, antes y después de esta primera votación, hubo una intensa campaña de lobby contra el proyecto de ley, liderada por dos fuerzas políticas: por un lado, las plataformas digitales, que rechazaban la regulación y sus obligaciones, y por otro, fuerzas de derecha y extrema derecha. Google, por ejemplo, incluyó un enlace a su posición contraria en la página de inicio de su motor de búsqueda y una advertencia en la página de inicio de los creadores de contenidos afirmando que el Proyecto de Ley les perjudicaría (Oliveira; Marques, 2024). Los equipos de presión de las empresas recorrieron los despachos de los diputados difundiendo información tergiversada y sembrando falsos riesgos sobre el proyecto de ley. Ante la ofensiva, el ponente Orlando Silva actualizó su informe, flexibilizando varios puntos y eliminando las referencias a la autoridad autónoma de supervisión. Según entrevistas con funcionarios de la Secom, la cuestión aún estaba madurando dentro del gobierno (Souza, 2023). Sin embargo, incluso con este intento, en mayo de 2023 el ponente renunció a someter el proyecto de ley a votación, argumentando que sería necesario intentar conseguir un apoyo mayoritario para el mismo. La actuación de las plataformas provocó una investigación del Ministerio Público para investigar los abusos (Brasil, 2023).
Tras la derrota, el Gobierno intentó distanciarse públicamente de la propuesta, y sus dirigentes trataron de vincular el debate a los escaños de la Cámara. El secretario de Políticas Digitales, João Brant, explicó en un acto los obstáculos del Gobierno en el Congreso. «Hoy, los diputados tienen decenas de millones de reales en enmiendas que no dependen del gobierno y eso cambia la correlación de fuerzas y la capacidad del gobierno de hacer valer sus intereses. Cuanto más el gobierno convierte las cosas en sus propios proyectos, más cuesta políticamente avanzar» (Brant apud. Bucco, 2023). Las negociaciones continuaron a lo largo de 2023 y 2024.
En 2024, el nuevo propietario de la plataforma X (antes Twitter), Elon Musk, empezó a atacar directamente al poder judicial brasileño cuestionando las órdenes judiciales contra la empresa para, por ejemplo, entregar datos de personas investigadas o retirar contenidos de la red. El empresario movilizó a su base de seguidores y amplificó a las fuerzas de extrema derecha en Brasil que cuestionaron las decisiones del Supremo Tribunal Federal y del Tribunal Superior Electoral (TSE), especialmente de un ministro, Alexandre de Moraes, que dirige las pesquisas que investigan actos contra el Estado democrático de derecho y el uso de desinformación, centrándose en militantes de extrema derecha y partidarios del expresidente Bolsonaro. A raíz de esta ofensiva, el presidente de la Cámara de Diputados, Arthur Lira, anunció en abril de 2024 que crearía un Grupo de Trabajo para analizar la propuesta, una maniobra bien conocida en el parlamento brasileño cuando se quiere impedir el avance de un proyecto de ley. En la práctica, Lira «enterró» (en la jerga de la política brasileña) el proyecto de ley (Dias, 2024). Las organizaciones de la sociedad civil criticaron duramente la decisión (Viana, 2024). No hubo movimientos públicos claros por parte del gobierno dentro o fuera del Congreso Nacional para intentar recuperar el PL 2.630 o la agenda, con la excepción de declaraciones del presidente Lula en algunas ocasiones defendiendo la necesidad de regular estas empresas (Lucena, 2024).
El Gobierno prefirió centrarse en otras agendas. Todavía en el Parlamento, la remuneración de los contenidos periodísticos utilizados por las plataformas digitales, entonces una norma dentro del proyecto de ley 2.630, se incluyó en otros proyectos de ley en la Cámara de Diputados (2.370 de 2019 y 1.354 de 2021), con textos idénticos. En el primer caso, el proyecto de ley también abordaba la remuneración de los artistas por parte de las plataformas de streaming, y no pudo avanzar por desacuerdos entre estos dos actores. En el segundo caso, en mayo de 2024, el proyecto de ley 1.354 dio un paso importante al ser aprobado por la Comisión de Comunicaciones de la Cámara de Diputados (Câmara dos Deputados, 2024). La Secom publicó una norma con reglas para mitigar riesgos en la difusión de publicidad digital por parte de órganos del gobierno federal. La norma crea obligaciones para las plataformas que difunden publicidad digital del gobierno federal, como requisitos de transparencia y la prohibición de difundir contenidos ilegales. Otro frente de regulación abierto por el gobierno Lula fue el tema de la competencia. En 2024, el Ministerio de Hacienda realizó una consulta pública sobre «aspectos económicos y de competencia de las plataformas digitales» (Participa+Brasil, 2024).
Los dos primeros años del gobierno Lula 3 en la cuestión de la regulación de las plataformas digitales consistieron en alternancias entre un papel protagonista en el proceso de regulación, como al inicio de la administración en reacción al intento de golpe de Estado del 8 de enero, un papel accesorio pero aún activo cuando se debatió el PL 2.630 en la Cámara en el primer semestre de 2023, y una postura más distanciada y centrada en medidas administrativas en 2024, especialmente desde que se desmanteló la votación del PL 2.630. Sin la fuerza de la Ejecutiva Federal, el tema pierde fuerza en el Parlamento, bloqueado por la alianza entre el lobby de las plataformas digitales y la resistencia de la extrema derecha a las medidas de lucha contra los contenidos nocivos (incluida la desinformación). En el Parlamento, una de las pocas iniciativas que avanzó fue el proyecto de ley 1.354, sobre la remuneración de los contenidos periodísticos por parte de las plataformas digitales. Esta propuesta, sin embargo, no está impulsada por la Ejecutiva Federal, aunque cuenta con su apoyo. Refleja la disputa entre el empresariado tradicional de la comunicación brasileña (especialmente la radiodifusión) y las plataformas digitales. Mientras que el primer grupo tiene una fuerza histórica en el Parlamento, el segundo ha ido ganando terreno importante mediante la inversión de recursos económicos y políticos para bloquear las propuestas de regulación de sus servicios.
Apuntes comparativos
Para concluir nuestro análisis, comparemos las principales notas aquí presentadas sobre los dos años del gobierno de Lula en relación con lo que identificamos en Paulino et al. (2022) sobre los dos primeros años del gobierno de Bolsonaro. Como hicimos en el estudio anterior, tomamos prestados algunos esbozos del informe de la Comisión Internacional para el Estudio de los Problemas de la Comunicación (UNESCO, 1980) para resumir los frentes de la comunicación en Brasil, como lo descrito por la Comisión MacBride.
a) Sistemas políticos: concentración de poder sobre la comunicación (por autoridades estatales o intereses privados). Con Bolsonaro no hubo propuestas para cambiar el predominio de la comunicación privada, observando, por ejemplo, el principio de complementariedad entre los sistemas de radiodifusión público, privado y estatal. Por el contrario, hubo una unificación de la TV pública y estatal, reduciendo aún más la diversidad en el sector. En el gobierno Lula 3, se han realizado esfuerzos para ampliar la red pública de radio y televisión, pero la agenda de fortalecimiento del sistema público de radiodifusión con autonomía en la gestión no es necesariamente una prioridad.
b) Desigualdades y desequilibrios (problemas con grupos desfavorecidos: pobres; personas con discapacidad; personas aisladas geográficamente; discriminación social, cultural o económica; minorías nacionales, étnicas, lingüísticas y religiosas; mujeres, niños y jóvenes; falta de conocimiento para comprender los mensajes). A diferencia de países como Canadá y miembros de la Unión Europea que elaboran, implementan y evalúan políticas públicas de comunicación para minorías o grupos específicos, Brasil aún no cuenta con acciones relevantes para atender las demandas de estos grupos. Lo que sí existe y está ganando aún más importancia en el contexto político son las acciones de individuos, grupos y organizaciones sociales que buscan desarrollar acciones e influir en las prácticas de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El contexto posterior a la elección de Lula, en este sentido, permanece inalterado.
c) Inacción: resistencia a la innovación. La inacción del gobierno de Bolsonaro se manifestó en la falta de fiscalización por parte de las autoridades reguladoras de los abusos de los prestadores de servicios, como en el caso de las telecomunicaciones. Otro frente de inacción fue el retraso en la entrada en vigor de la LGPD y la demora en la creación de la Autoridad Nacional de Protección de Datos. El gobierno de Lula 3 todavía enfrenta dificultades en mantener un papel protagonista cuando se piensa en la regulación de las plataformas digitales y combatir la desinformación, intentando promover el tema a partir de la posición estratégica de Brasil como presidente del G20 y en muchas iniciativas sobre el tema en asociación con universidades y actores de la sociedad civil.
d) Comunicación vertical; En el gobierno Bolsonaro, la comunicación no respondió a las necesidades del público. La rendición de cuentas y el diálogo entre los medios de comunicación, los profesionales y el público han recibido un gran impulso tecnológico con la creación de entornos interactivos. Sin embargo, no se han creado los canales institucionales de rendición de cuentas necesarios, ni se han transmitido o atendido las demandas de los ciudadanos en entornos de toma de decisiones y reparto de poder. En el gobierno Lula 3, se afrontó esta cuestión de manera más institucional y varias iniciativas gubernamentales promovieron una mejora en la relación entre la comunicación gubernamental y los profesionales de los medios.
e) Restricciones al acceso a la información. Brasil dio un paso importante hacia la transparencia y el acceso a la información con la Constitución Federal de 1988. Estos derechos fueron regulados posteriormente por la Ley de Acceso a la Información nº 12.527, de 18 de noviembre de 2011, que, entre otros logros importantes, puso un límite temporal a la privacidad de la información pública. Sin embargo, a partir de una lógica orientada a estrategias de seguridad o de salud, en el gobierno Bolsonaro se hicieron algunos intentos de restringir o incluso reducir el acceso a la información en el país. Las organizaciones que integran el Foro Nacional sobre el Derecho de Acceso a la Información Pública han seguido de cerca estas estrategias y han publicado textos e informes con ejemplos de situaciones de riesgo. En este caso, el gobierno Lula 3 cambió de enfoque sobre el tema y promovió iniciativas para ampliar el acceso a la información, sin avanzar, sin embargo, como se espera de un gobierno que se afirma como progresista y comprometido con esta agenda.
f) Escasa utilización de las tecnologías de la información y la comunicación para estimular la participación y la reflexión del público sobre los contenidos difundidos. El crecimiento y la mejora tecnológicos crean oportunidades, pero no establecen necesariamente cambios en la forma de producir, distribuir y acceder a la información y la comunicación. La interacción no ha sido sinónimo de comunicación e intercambio, algo que puede lograrse mejor a través de estructuras institucionales. Desgraciadamente, el número de iniciativas de responsabilidad social y de rendición de cuentas de los medios de comunicación, incluso después del cambio de gobierno, sigue siendo bajo y algunas iniciativas, como el Consejo de Administración de la EBC, extinguido como consecuencia de los intereses de los partidos políticos y/o de las interpretaciones de la comunicación pública, no volvió a funcionar como se esperaba.
g) Falta de infraestructuras y sistemas de comunicación. En comparación con otros países, Brasil sigue contando con una importante red de comunicación audiovisual y cobertura de telecomunicaciones. Sin embargo, el acceso a formas «uno a muchos» de producción y distribución de contenidos sigue siendo restringido incluso después de la elección de Lula, y la precariedad de los servicios públicos de comunicación y de las prácticas de comunicación comunitaria ilustran el camino que el país aún tiene que recorrer.
h) Falta de estructuras de producción (países en desarrollo y minorías culturales). El número de iniciativas para promover la diversidad y la elección con una gama completa de información y una variedad de opiniones es significativo, y algunos grupos políticos y universitarios tienen una comprensión de la importancia de este pluralismo para el país con el fin de lograr la igualdad de oportunidades democráticas. Sin embargo, aún faltan políticas públicas en comunicación y cultura para tales demandas, y esta deficiencia se ha incrementado desde el inicio del actual gobierno y su postura antiminorías, no sólo para la comunicación, sino también para otros campos del conocimiento con capacidades mínimas para investigar e intervenir en delitos ambientales. El cambio de gobierno no fue suficiente para cambiar completamente este escenario.
Al final de estas consideraciones, podemos decir que incluso después de la elección de Lula, el escenario brasileño en materia de políticas públicas de comunicación sigue siendo inestable. Si, por un lado, hay un esfuerzo visible para promover acciones e iniciativas para mejorar el diálogo del gobierno con los profesionales de los medios, una mayor inversión en la lucha contra la desinformación y la educación mediática, por otro lado, la comunicación pública todavía carece de reconocimiento y recursos, y las iniciativas legislativas para regular las plataformas digitales aún no han logrado el éxito deseado. En este sentido, recuperamos a Paulino et al. (2022) cuando apunta que la radicalización política continua teniendo un impacto directo en la forma en que las personas producen comunicación y en la demarcación de los límites del espacio público y de las acciones del gobierno federal. La falta de condiciones políticas para impulsar cambios estructurales sigue siendo una característica del contexto contemporáneo brasileño, agravado por los últimos años de desmantelamiento gubernamental de la comunicación pública impulsado por Bolsonaro.
AGU. (7 Ago. 2024). Procuradoria Nacional da União de Defesa da Democracia apresenta balanço de atuação. Advocacia-Geral da União. Disponível: https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/procuradoria-nacional-da-uniao-de-defesa-da-democracia-apresenta-balanco-de-atuacao.
Anastacio, K., Santos, B. y Varon, J (2020). Cadastro Base do Cidadão: uma megabase de dados. Direitos de Codificação. Rio de Janeiro, Coding Rights. . Recuperado de: www.codingrights.org/docs/megabase.pdf.
Brasil. Lei n. 14.109, de 16 de dezembro. Altera as Leis n. 9.472 de 16 de julho de 1997 e 9.998 de 17 de agosto de 2000 com a finalidade de alocar recursos, administração e objetivos para o Fundo Universal de Serviços de Telecomunicações (Fust). Brasília, Presidência da República, [2020b].
Brasil. Projeto de Lei 2630/2020.Institui a Lei Brasileira de Liberdade, Responsabilidade e Transparência na Internet. Brasília: Senado Federal, 2020. Recuperado de https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1909983&filename=PL%202630/2020
Brasil. Ministério Público Federal. Inquérito.Brasília: Procuradoria-geral da República, 2023. Recuperado de https://images.jota.info/wp-content/uploads/2023/05/pet-representaccca7acc83o-instauraccca7acc83o-de-inquerito-google-e-telegram.pdf
Bucco, R. (2023). PL 2630 é um projeto do Parlamento, não é do governo», diz Secretário de Políticas Digitais, Telesíntese. Recuperado de https://www.nic.br/noticia/na-midia/pl-2630-e-um-projeto-do-parlamento-nao-e-do-governo-diz-secretario-de-politicas-digitais
Dias, T. (2024). Arthur Lira matou o PL das fake news. Intercept BR, Recuperado de https://www.intercept.com.br/2024/04/10/arthur-lira-matou-o-pl-das-fake-news/
Hunter, W.; Power, T. (2019). Bolsonaro and Brazil’s Illiberal Backlash. Journal of Democracy, [S.l.], v. 30, n. 1, 68-82. DOI: 10.1353/jod.2019.0005.
Martins, L. (2023). Governo conclui sugestões de mudanças ao PL das Fake News. Portal Terra. Recuperado de https://www.terra.com.br/byte/governo-conclui-sugestoes-de-mudancas-ao-pl-das-fake-news,d19d273d79ca8c5b7a9266018e35a9ddjx26jsih.html?utm_source=clipboard
MJSP. (2023). Ministro Flávio Dino debate sobre governança digital em evento no Rio de Janeiro. Ministério da Justiça e Segurança Pública, Recuperado de https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/noticias/ministro-flavio-dino-debate-sobre-governanca-digital-em-evento-no-rio-de-janeiro
Mulholland, C. (Ed.). (2020). A LGPD e o novo marco normativo no Brasil. Porto Alegre: Arquipélago Editorial.
Oliveira, D.; Marques, R. (2024). O Ataque das Plataformas Digitais Contra o Projeto de Lei das Fake News: uma análise sob as lentes do colonialismo digital e do colonialismo de dados. Tendências da Pesquisa Brasileira em Ciência da Informação.
Paulino, F.; Valente, J.; Guazina, L.; Urupá, M.; De Carvalho, M.M. (2022). Políticas de Comunicação no Brasil: Uma visão geral dos dois primeiros anos do governo Jair Bolsonaro. Revista Eletrônica Internacional De Economia Política Da Informação Da Comunicação E Da Cultura, 24(2), 115-134. https://doi.org/10.54786/revista eptic.v24i2.17692
Souza, N. (2023). Relatório do PL das Fake News não cria autoridade autônoma de fiscalização. Jota. Recueprado de https://www.jota.info/legislativo/relatorio-do-pl-das-fake-news-nao-cria-autoridade-autonoma-de-fiscalizacao
TELESÍNTESE (2024). Oi pagará à União dívida de R$ 8,7 bilhões em 114 vezes. Recuperado de https://telesintese.com.br/exclusivo-oi-pagara-a-uniao-r-87-bilhoes-em-114-meses/#:~:text=Nesta%20sexta%2C%20o%20%C3%B3rg%C3%A3o%20avalizou,a%20libera%C3%A7%C3%A3o%20de%20dep%C3%B3sitos%20judiciais.
UNESCO (1980). Muitas vozes, um mundo: rumo a uma nova ordem mundial mais justa e mais eficiente de informação e comunicação. Comissão Internacional para o Estudo da Linguagem dos Problemas de Comunicação. Paris: UNESCO. Recuperado de https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000040066
Urupá, M. (2021). Relatório da MP que reduz tributos de satélite também altera nova Lei do FUST, Teletime. Recuperado de https://teletime.com.br/20/05/2021/relatorio-da-mp-que-reduz-tributos-de-satelite-tambem-altera-nova-lei-do-fust
UOL (2023). AGU cria grupo de trabalho para regulamentar órgão contra desinformação. Recuperado de https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2023/01/20/grupo-de-trabalho-procuradoria-nacional-da-uniao-de-defesa-da-democracia.htm?cmpid=copiaecola
7.